El antiterrorismo y el sector financiero

La lucha financiera es uno de los puntos clave para desarrollar la estrategia que va en contra del terrorismo internacional. Poco después de los atentados del 11 de septiembre, los Estados Unidos, la Unión Europea, la ONU y otros países individuales han adopatado medidas con el objetivo de interceptar y bloquear los financiamientos a las organizaciones y células terrorísticas. Ocho años después, el balance de la lucha financiera contra el terrorismo no es muy positiva a causa de importantes errores de evaluación así como técnicos y políticos.

La red de financiación de los grupos terroristas
Los grupos terroristas, especialmente los transnacionales, necesitan canales de financiación que sean al mismo tiempo seguros y estables, más que financiamientos esporádicos y dirigidos por funciones de atentados individuales, los grupos terroristas necesitan un flujo de dinero constante para cubrir los gastos de gestión cotidianos. Si los grupos más pequeños y menos organizados basan su supervivencia económica, en gran parte, sobre varios tipos de actividades ilícitas de portada bastante reducida, las grandes organizaciones se caracterizan, por sus canales de financiamiento más ramificados, a menudo integrados en el sistema económico financiero internacional. El ejemplo más interesante, es el terrorismo de origen islámico, donde una parte de los fondos son obtenidos a través de organizaciones sin ánimo de lucro que recogen ofertas espontáneas y la zakat (la limosna obligatoria, uno de los 5 pilares del Islam) de los fieles por causas nobles, secuestrando después parte del dinero a través de las organizaciones en cuestión. Pero la red de caridad islámica no une parte de la red de financiamiento, si no que, una parte consistente proviene de toda una serie de financiamientos y de operaciones financieras lícitas, que operan según las reglas de los mercados internacionales y justo por este motivo, garantizan ser útiles, sustanciosos, seguros y constantes. El grupo Al-Qaeda, antes del 11 de septiembre, llevaba a cabo un ejemplo evidente de financiamientos lícitos, con las inversiones en las infraestructuras y en el sector agrícola en Somalia, por ello podemos decir que el uso de actividades comerciales y financieras lícitas no son rentas anuales exclusivas de las organizaciones terroristas de origen islámico, puesto que el IRA irlandés gestionaba directamente una compañía de taxi y una serie de pub. Actividades legales que financiaban una parte consistente de la actividad del grupo. Aunque es obvio que las organizaciones terroristas de mayor envergadura recurren a los métodos de financiación ilícita, como la extorsión (como por ejemplo el impuesto independentista que ETA impone a los empresarios del País Vasco), los secuestros de personas y las estafas. Emerge entonces el hecho de que las organizaciones terroristas estratégicamente organizadas, llevan a sus espaldas una red de financiación perfectamente diferenciada, de forma que los canales son independientes el uno del otro. La naturaleza de esta red, de este continuo flujo y reflujo de dinero, hace particularmente difícil localizar, trazar y bloquear las transacciones sospechosas. Además, el proceso a través del cual el dinero llega a sus destinos es, por decirlo de alguna manera, de doble sentido. Existe el proceso normal de reciclaje, en el caso en que los fondos provienen de actividades ilícitas, al igual que hacen los otros, se obtiene dinero negro. Por ese motivo, el dinero proveniente de financiaciones y actividades lícitas es, poco después, sumergido en el universo criminal y desde allí clasificado y entregado a sus destinatarios. Aún así la estrecha relación entre los financiamientos hacía el terrorismo y el sistema financiero internacional se vuelve más difícil la toma de medidas eficaces y contrapuestas. Tanto la falta de regulación de los mercados financieros internacionales, como la reticencia de muchos de los considerados paraísos fiscales hacia las investigaciones financieras, son elementos que favorecen la supervivencia y la proliferación de las redes de financiación semi lícitas que llevan fondos a las cajas de las organizaciones terroristas.

Las medidas de la lucha financiera contra el terrorismo
Poco después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, los estados y organizaciones interestatales aprueban legislaciones antiterroristas con un amplio espectro que dedicaba grande atención a medidas de control financiero. Normalmente, el financiamiento al terrorismo ha sido equiparado al reciclaje de dinero negro. Las medidas ya existentes para contrastar el segundo han sido revisadas y extendidas de manera que cubre hasta el primero, y a las mismas estructuras empleadas contra el dinero negro ha sido implantada la tarea de implementar las nuevas legislaciones. El primer ejemplo de las legislaciones antiterroristas que comprendía hasta las secciones dedicadas al aspecto financiero de las cuestiones, es el USA PATRIOR ACT de 2001 (acrónimo por Uniting and Strenghtening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism). El tercer título entero de la ley está basado en la lucha contra el reciclaje internacional y, consecuentemente, a los financiamientos al terrorismo. La idea en la base de la medida y la seguridad nacional, para alcanzar a través de una exacerbación de los controles sobre el flujo del dinero una entrada y una extensión de poder de la FED (Sistema de Reserva Federal), autorizada a multar a los institutos de crédito que autoricen transacciones sospechosas en dólares. También las Naciones Unidas y la Unión Europea se han posicionado. La ONU a través de algunas resoluciones del Consejo de Seguridad que, a perjuicio del valor vinculante, se limitaban a individualizar algunas pautas en la lucha global contra el terrorismo. La UE, por su parte, convocó en 2005 la Convención de Varsovia, sobre el reciclaje, la búsqueda, la captura y la confiscación de las rentas del crimen y el financiamiento terrorista, que pone el acento sobre la necesidad de cooperación y sobre la importancia del cambio de información entre estados y sectores privados, además de estructuras investigativas. El papel central debería desarrollar, según lo que se propone en el documento, la Financial Intelligence Unit (FIU), de las estructuras existentes desde los inicios hasta los años 90 destinado a obtener, evaluar y clasificar la información y los datos sobre las transacciones sospechosas. El buen funcionamiento de las diferentes FIU nacionales está subordinado a la facilidad con la cual la información está compartida y se transmite. La Convención, hoy en día, ha sido ratificada por 16 estados, ninguno de los cuales representa en primer lugar el proceso que conlleva el reciclaje de dinero negro o el financiamiento del terrorismo internacional, como por ejemplo la ratificación por parte de Malta, Moldavia, Eslovaquia, Bulgaria y otros muchos países de Europa oriental, falta además de la firma de Suiza y Reino Unido, así como de los micro estados y paraísos fiscales Liechtenstein y Mónaco.

La eficacía real de la lucha financiera contra el terrorismo
Parece claro que las medidas tomadas hasta ahora, no están puestas a la altura de la tarea que deben realizar. Las dificultades encontradas son de tipo, tanto técnico como político. La equiparación entre los financiamientos de terrorismo y reciclaje de dinero negro, puede ser conveniente en algunos casos, resulta más difícil de aplicar en el caso en el que el procedimiento sea inverso, es decir, que el dinero negro se introduzca en la economía criminal, provenientes de actividades legales. Por otra parte la acumulación de responsabilidad sobre la estructura investigativa ocupada en la lucha contra el reciclaje tiende a disminuir la eficacia, en cuanto a que no está afincada por un aumento adecuado de los financiamientos y de los medios a disposición para efectuar las investigaciones.

Por otra parte, la misma estructura de las redes de financiamiento de los grupos terroristas representan un obstáculo, como he dicho anteriormente, dichas redes explotan al máximo la falta de reglamentación severa que caracteriza el mercado financiero internacional. Gracias a este déficit de control se ha podido desarrollar un espeso bosque de financieros, bancos, fondos de inversión privados, que permiten seguir transacciones y movimientos de dinero ilícitos según reglas flojas pero legales. Esto convierte este tipo de movimiento particularmente difíciles de trazar y contrastar, es por lo tanto común el hecho de que el porvenir dentro de un sistema caótico y particular como el mercado financiero internacional, que solicitaría la imposición de modificaciones estructurales profundas de forma que controlen también los ángulos más tenebrosos.

Uno de los aspectos políticos que limitan la eficiencia de la lucha financiera contra el terrorismo es justamente esto, no existe por el momento ninguna fuerza estatal o superestatal, capaz de imponer en el mercado financiero internacional reglas severas que permitirían bloquear gran parte del flujo de dinero hacía los grupos terroristas y otros actores criminales. El Acta Patriótica ha movilizado una gruesa porción del reciclaje internacional hacía Europa, donde existen estados con una legislación fiscal particularmente permisiva (Mónaco, Luxemburgo, Suiza y Liechtenstein, además del Reino Unido) que no ve con buenos ojos la excesiva reglamentación de un sector que estructurado de esta forma y dirige a la entrada notables apoyos políticos.

Otro problema de naturaleza más que nada política es la cuestión de la cooperación, donde todos los análisis y los estudios, incluso los comisionados de instituciones de primaria importancia como la Cámara de los Lores británicos o el Club de Madrid, han subrayado cómo es posible elaborar un plan de lucha financiera contra el terrorismo en ausencia de la cooperación total y continua, punto central que debe ser el intercambio de información entre estructuras investigativas y de seguridad de varios países. El funcionamiento plenamente complaciente de la FIU es imputar la falta de cooperación. Esta organización fue ideada de manera que creara una red dinámica, flexible y transparente en su interior, donde la información recogida en un país fuera inmediatamente accesible en el resto del mundo, pero sin esta característica fundamental que en el interior de la red pierde la misma razón por la que existe.

Desde otro punto desde el cual se insiste en mucho análisis esta la necesidad de instaurar una relación de cooperación paritario también entre estructuras investigativas estatales y el sector financiero privado. Por el momento, existen más transferencias de competencias por las cuales los institutos de crédito por ejemplo están obligados a señalar las transacciones sospechosas, pero los criterios según los cuales las transacciones serán consideradas sospechosas dejan la iniciativa a los bancos. Las agencias gubernativas no comparten la información donde tienen conocimiento con los operadores del sector privado, con un resultado que, aunque estos últimos superasen la reticencia hacia las tareas de la policía que no se sienten con la obligación de desarrollar, el trabajo estará incompleto a causa de la falta de información importante. Un ejemplo clamoroso de los efectos deletéreos por la falta de comunicación entre estructuras investigativas de varios países, y entre estos se encuentra el sector privado, el mismo del banco Al Taqwa. El instituto de crédito si no fuera sospechoso de tratar los asuntos de varios grupos terroristas de origen islámico (entre los cuales se encuentra el mismo Al Qaeda) por parte de los policías de al menos tres países, pudo continuar a existiendo bajo varias formas por años gracias al hecho de que los resultados de las investigaciones desarrolladas (y la existencia de los mismos estudios) no fueron revelados, y las informaciones no fueron compartidos.

La lucha financiera contra el terrorismo es uno de los puntos clave de antiterrorismo internacional. Para que sea eficaz, sería necesaria una radical toma de conciencia por parte de los gobiernos y las instituciones internacionales, que dirigen sus guías y sus vagas proposiciones. Sería necesario sobre todo una reglamentación de los mercados financieros internacionales, y las instituciones de una red de inteligencia super estatal explícitamente dedicada al problema, que pone entre sus prioridades la recogida y comparte toda la información útil, de modo que todas las estructuras de seguridad puedan usarlas. No debería ser posible para los países individuales vetar alguna de estas reformas, desde el momento que dichos países se conviertan en el centro del reciclaje y de todos los otros procesos conectados al financiamiento del terrorismo.

En la base de todo, sería necesario también establecer los criterios universalmente aceptados por la definición del terrorismo. Por el momento cada país adopta sus propios criterios, los cuales llevan a una notable confusión, y consecuentemente el error de evaluar ideas contrarias. Eliminando la arbitrariedad al decidir quién o qué es terrorismo, se establecerían estándares y al mismo tiempo se dirigirían mejor las operaciones de análisis, también en el campo financiero.