Obama comenzó señalando la razón principal que explica la presencia de millones de trabajadores no documentados en el país:
"…La vasta mayoría de estas personas sólo están buscando ganar la vida y sostener a sus familias." Dijo que la reforma migratoria es "un imperativo económico", pieza clave en un esfuerzo nacional por eliminar el mercado clandestino de trabajo y proteger los salarios de la clase media.
Aunque el intento de Obama de cambiar el terreno del debate migratorio logró mover la discusión hacia la economía, el presidente omitió cualquier explicación estructural de los factores que expulsan a las personas migrantes en un mundo globalizado. Presentó a las empresas estadounidenses que contratan a migrantes no documentados como casos aislados de infractores y, simultáneamente reconoció a las personas migrantes como contribuidores importantes a la sociedad y economía de EU mientras señaló que son personas que "rompieron las reglas."
A pesar de querer rescatar el debate de la falsa obsesión con el control fronterizo, no mencionó ni una sola vez las raíces de la migración.
¿Cuales son las condiciones que empujan a miles de personas al año a arriesgar la vida en el viaje hacia el norte "para sostener a sus familias"? ¿Qué responsabilidad tienen las actuales políticas de desarrollo? ¿Se podría modificar y coordinar políticas económicas entre países de origen y países de destino para crear empleo digno, que evite la necesidad de migrar y hacer de ella una opción libre?
El desarrollo desvinculado
Tanto en EEUU como en México, hoy en día la atención se concentra en las campañas presidenciales de 2012; el tema del papel de las políticas de desarrollo en la migración se aleja aún más de la agenda nacional. Para revertir esta tendencia y avanzar en el tema, un grupo de expertos de EEUU y México se reunieron en abril para pensar cómo y por qué enfocar el desarrollo y su relación a la migración en esta coyuntura política.
Analistas políticos, dirigentes migrantes, organizaciones no-gubernamentales, organizaciones de campesinos, sindicalistas y financiadores se juntaron en el evento organizado por el Woodrow Wilson Centro Internacional para discutir la crisis y explorar posibles alternativas y reformas. El diálogo fue sobre la relación entre Estados Unidos y México, ya que 60% de migrantes no documentados en EEUU son de origen mexicano. Por su alto nivel de integración y la fuerte problemática de la migración, la relación binacional es un excelente punto de enfoque para entender las oportunidades y obstáculos que presentan la movilidad laboral contemporánea.
La premisa inicial parece evidente: no se puede ver a la migración aparte de los mercados laborales nacionales e internacionales, el desarrollo y las políticas públicas. Sin embargo, a pesar de ser obvio la realidad es que en el gobierno y en el discurso es común separar a la migración de sus raíces en lo que Jonathan Fox de la Universidad de California, Santa Cruz nombra "la persistente falta de vínculos entre la agenda migratoria y una agenda para el desarrollo que va más allá de la infraestructura local."
Cuando tomamos en cuenta la falta de vinculación entre países de origen y de destino, entre los tres niveles de gobierno y entre las prioridades de seguridad nacional y derechos humanos, es entendible que el debate migratorio se haya estancado en un pantano de medias-verdades y oportunismo político.
La migración entre México y EEUU sirve de ejemplo clásico de la confusión en torno al tema. Aun cuando el discurso político menciona la pobreza y la falta de desarrollo como factores de expulsión, este discurso no se ha convertido en políticas de Estado coherentes, sobre todo en el área fundamental del empleo, en México y menos en la relación binacional.
Rodolfo Zamora de la Universidad de Zacatecas señala que la insistencia en ver a la migración como un fenómeno aparte del desarrollo no es accidental o solamente un problema de omisión. Tanto los gobiernos de México como de EEUU no quieren ver las causas económicas de la migración —entre ellas, el modelo de integración regional, la concentración de la riqueza y la desigualdad, y la dualidad en los mercados laborales. Existen intereses muy poderosos que se beneficien de la situación actual. Cuando se generan contradicciones, estos responden criminalizando a las personas migrantes que en realidad son víctimas de un sistema injusto. Debido a que el sistema refuerza estructuras de poder, hacer los vínculos necesarios para lograr soluciones de largo plazo requiere una estrategia política y organizativa que fortalezca y movilice nuevos sujetos sociales, particularmente migrantes.
Una de las tareas principales en la definición de mejores políticas es llevar el debate sobre la relación entre desarrollo y migración a la agenda nacional a los medios de comunicación, a la opinión pública y a los políticos. El discurso de Obama en El Paso muestra una vez más que existe un tabú en EEUU respecto a la cuestión de porqué migra la gente. Hay un consenso general entre los expertos en que hacen falta políticas integrales, sin embargo el grupo reunido en la Ciudad de México reconoció que existen serios obstáculos para romper con el tabú y enfrentar las complejidades de un debate ampliado.
Asumir responsabilidad binacional por las razones detrás de la decisión de migrar implicaría humanizar a un actor social importante que ha sido relegado al estatus sub-humano de "ilegal" en el marco de migración como asunto de seguridad nacional, confrontaría los muros burocráticos construidos entre las políticas de desarrollo y migración, y abriría nuevas áreas de participación.
El contexto
La falta de vinculación entre migración y desarrollo no siempre ha existido. Fox recuerda que en los noventa los promotores del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) sostenían que bajo la apertura comercial la inversión extranjera llevaría a un descenso en el número de migrantes a EEUU. Debido a la omisión del tema de la integración de mercados de trabajo en el modelo y la falta de cualquier mecanismo de compensación para México, se dio un incremento notable en la migración basado en la demanda preferencial por mano de obra indocumentada en EEUU y el alto desempleo en México.
Cuando resultó totalmente falso este pronóstico, la crisis evidente en la situación migratoria no llevó un nuevo balance y análisis de los enlaces entre la política económica y la migratoria y los impactos del libre comercio. Al contrario, los neoliberales cerraron filas en defensa del modelo y empezaron a argumentar que el modelo económico y la migración no tenían nada que ver entre sí.
Clemente Ruiz Durán de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) describe la crisis que ha resultado. La economía mexicana ha crecido a una tasa promedio de sólo 2.7 por ciento desde que entrara en vigencia el TLCAN, con una marcada inestabilidad y dependencia a la economía de EEUU. La expansión de la población económicamente activa combinada con la falta de generación de empleos ha llevado a altas tasas de desempleo, sub-empleo y una erosión en las condiciones de trabajo. La economía se caracteriza por el crecimiento del sector informal (29% de los empleos), bajos salarios, desigualdad, especulación, y poca inversión productiva. Ruiz resume la situación así: México ahora tiene "una economía que crece poco, invierte poco y tiene el salario castigado".
El desafío de pronosticar y manejar los flujos laborales entre dos países normalmente se basa en calcular la demanda y la oferta de mano de obra. Raúl Hinojosa de la Universidad de California en Los Ángeles explicó que la política migratoria de EEUU genera una demanda de mano de obra migrante de bajo costo que carece de protecciones y prestaciones básicas. Hinojosa dijo que los trabajadores migrantes ganan 15-20% menos que los trabajadores nativos, creando una demanda artificialmente alta en los Estados Unidos, a la vez que rehúsa cualquier responsabilidad en torno a la necesidad de incorporar a la ley la mano de obra extranjera que importa.
Los costos elevados del envío de remesas crea otra barrera a los esfuerzos por potenciar las ganancias de las personas migrantes en el desarrollo. Estos costos inflados generan una serie de problemas para el país de origen al contribuir a la inflación, bajar la productividad, aumentar la desigualdad y crear más dependencia en la migración, entre otros.
Quedó claro que las políticas de Estado que no toman en cuenta estos problemas acaban agravándolos. Fox señala que una investigación reciente demuestra que el gasto del presupuesto público dirigido al campo contribuye a la emigración. El primer problema es que las políticas rurales no ponen énfasis en el empleo y muchos subsidios agrícolas están dirigidas a financiar actividades que crean pocos trabajos y de hecho desplazan trabajos existentes. Desde la entrada en vigencia del TLCAN, el empleo en el sector agrícola ha caído de 10.7 millones en 1991 a 8.6 millones en 2007.
A pesar de que el gasto público en el campo se duplicó entre 2000 y 2009, la mayor parte de este gasto va a los estados del norte, una región en donde predomina el modelo de agricultura industrial que compite en el mercado global con más eficiencia debido a las condiciones climáticas, de la tierra y el acceso a grandes insumos químicos y agua. Esta forma de agricultura beneficia a las empresas agrícolas de gran escala y transnacionales y genera poco empleo. La producción de pequeños productores concentrado en el sur del país que da empelo a una gran parte de la población rural ha sido prácticamente abandonada por el Estado con excepción de programas asistenciales. Las importaciones subsidiadas de EEUU ha llevado al desplazamiento masivo de campesinos mexicanos.
Otro factor que inhibe construir mayor vinculación efectiva entre el desarrollo y la migración es la educación. En esta área, la investigación parece haber arrojado más preguntas que respuestas. Silvia Giorguli del Colegio de México explica que México ha avanzado en la expansión de la cobertura a nivel de primaria, pero dentro de este logro se ven unas brechas preocupantes entre las distintas regiones y no se ha llegado a la cobertura universal. En zonas de alta expulsión, el impacto de la migración en la educación muestra características un tanto contradictorias. Por un lado, un 40% de migrantes se van antes de cumplir los 20 años, así que muchos salen del sistema educativo para migrar. Por otro lado, existen indicadores de que muchas familias utilizan las remesas para financiar la educación de sus hijos. Hacen falta políticas publicas que buscan disminuir las presiones que llevan a los estudiantes de migrar antes de terminar sus estudios, mejorar la cobertura y la equidad de acceso a la educación y ayudar a los migrantes y sus hijos a integrarse en el sistema educativo de EEUU.
Otras preguntas tienen que ver con la falta de vínculos entre el currículo escolar y el empleo, aunque varios participantes señalaron que debido a la estructura del mercado laboral de EEUU. Una mejor educación no es ninguna garantía de obtener trabajo calificado para los mexicanos y las mexicanas.
Mientras la mayor parte de las discusiones se dieron en torno a las políticas mexicanas, Marc Rosenblum de Migration Policy Institute ofreció un análisis de las políticas de los Estados Unidos en desarrollo y migración, haciendo notar que no existe ningún diálogo entre las instancias, instituciones y actores de los dos áreas de política migratoria y asistencia extranjera/desarrollo internacional. Las lógicas y las estructuras institucionales son muy diferentes lo cual conlleva una incapacidad de entenderse, forjar metas comunes o coordinarse entre si.
Óscar Chacón, director de la Alianza Nacional de Comunidades Latinas y del Caribe (NALACC), secundó el punto y observó que ha sido difícil trabajar con la legislatura los temas porque en el Congreso de Estados Unidos los comités sobre política migratoria y desarrollo internacional no interactúan.
Añadió que desde el punto de vista de las organizaciones de migrantes en el país, hablar de desarrollo en sus países de origen o de destino es hablar de salud, educación, identidades y democracia, además de empleo. Es necesario tomar esta perspectiva integral, dijo, aunque reconoció que hablar sobre las múltiples causas de la migración puede parecer demasiado complicado para el público.
Su observación llevó a identificar otro reto en entender y dar a entender las intersecciones entre desarrollo y migración —la necesidad de encontrar maneras efectivas de comunicar los conceptos. Una estrategia y concepto integral implica ampliar el abanico de temas, sin embargo, es necesario presentar esta visión en términos sencillos y claros porque es la única manera de comprender las dinámicas de fondo y desarrollar soluciones justas, efectivas y de largo plazo.
Remesas y más allá de remesas
Para llevar el debate a áreas específicas en donde sería posible avanzar, algunas de las grandes preguntas fueron dejadas para futuras discusiones, como ¿Qué queremos decir con "desarrollo"? ¿México tiene un Plan Nacional de Desarrollo que realmente abarca los retos? ¿Cuáles son los obstáculos y limitaciones estructurales y políticas a la tarea de vincular desarrollo y migración? Enseguida, el grupo abrió otro nivel de discusión en torno a experiencias concretas del pasado y propuestas específicas respecto a ciertas estrategias en el futuro.
Existe mucha literatura dedicada a los miles de millones de dólares que recibe México en remesas de los Estados Unidos. Los debates en torno al uso de las remesas y su potencial como motor de desarrollo en comunidades de origen a menudo se enfocan en su papel en la economía familiar, y si es posible utilizarlos de manera sistemática para efectos de desarrollo, obras y proyectos públicos, el costo de la transferencia y los servicios financieros.
El Programa 3×1 en México funciona a través de fondos proporcionados por asociaciones de migrantes, y los tres niveles de gobierno –federal, estatal y municipal. Después de una década de experiencia con el programa, la investigadora Xóchitl Bada ha analizado varios estudios de evaluación. Un tema central en las evaluaciones es si se puede canalizar las remesas hacia fines de desarrollo. Bada concluye que los resultados de esfuerzos en este sentido son desiguales. La mayoría de los proyectos 3×1 son de construcción de infraestructura local, que producen pocos empleos permanentes. El programa ha logrado ejecutar proyectos en comunidades fuera de la cabecera municipal que tradicionalmente reciben poco financiamiento, pero no ha tenido el mismo éxito en canalizar recursos a las comunidades que tienen las tasas más altas de marginación y expulsión, y 59% de los proyectos se concentran en sólo tres estados de la república: Michoacán, Zacatecas y Jalisco. Entre las recomendaciones destacan reorientar el programa para incluir más iniciativas y participación de las comunidades de origen en México, agilizar los trámites burocráticos y modificar las reglas de aplicación para que el programa tenga mejor transparencia y rendición de cuentas.
En conclusión se puede decir que la tarea de aplicar remesas a proyectos de desarrollo ha avanzado poco, ya que los proyectos productivos constituyen sólo el 3.5% de los proyectos aprobados y cerca de la mitad fracasan en la etapa de comercialización. Algunas áreas que parecen tener resultados positivos para el programa y que se deben considerar para expansión son la inversión en capital humano ofreciendo becas y oportunidades educativas, y proyectos productivos orientados al mercado interno.
Raúl Hinojosa y Paule Cruz presentaron su trabajo en torno a maneras efectivas para reducir el costo de envío de las remesas entre Estados Unidos y México y la capacidad de contribuir al desarrollo que implica el ahorro y el uso de servicios financieros adecuados a las necesidades de los migrantes y sus familias. El Centro para la Integración y Desarrollo de la UCLA ha desarrollado un proyecto de mapeo de los grandes corredores transnacionales de transmisión de remesas para identificar las necesidades, volúmenes y rutas. Desgraciadamente, en México, un obstáculo muy grande a este trabajo es la falta de acceso a información confiable.
Las nuevas tecnologías, como son las transferencias por teléfono móvil, ofrecen grandes posibilidades para reducir los costos de enviar remesas, hasta en un 75%. Estas tecnologías puede formar parte de otros procesos de bancarización de remesas, cono la creación de uniones de crédito o el uso de tiendas u oficinas de correo en lugares donde no hay bancos. Así podrían ofrecer opciones a los sectores pobres a las que por lo general sólo acceden los ricos. La Ciudad de Oakland, CA ha desarrollado un proyecto que da una tarjeta de débito a migrantes que puede servir para el envío de remesas.
En la misma línea, Isabel Cruz de la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social (AMUCSS) dijo, "No vamos a poder incidir en el desarrollo si no hay acceso masivo a servicios financieros". Afirmó que las remesas familiares sirven para reducir la vulnerabilidad y pueden dirigirse a objetivos de desarrollo siempre y cuando se conviertan en "ahorro migrante" a través de acceso a bancos y uniones de crédito comunitarios. Mecanismos para promover el ahorro en las comunidades rurales crean círculos virtuosos de ahorro y reinversión en la comunidad, además de proporcionar más estabilidad y seguridad económica a las familias migrantes. La agenda de la política pública debe incluir la creación de microbancos y bancos comunitarios, y la eliminación de las barreras que aun existen en el sistema financiero transnacional.
Migrantes, los nuevos sujetos sociales
La carencia de liderazgos capacitados y la falta de planes de desarrollo nacionales y regionales son dos factores que han impedido el progreso en construir vínculos analíticos y prácticos entre el desarrollo y la migración, según Chacón. Para tener más incidencia en la políticas del Estado las organizaciones de migrantes deben buscar alianzas con otros sectores de la sociedad civil mexicana y lograr ser reconocidos como sujetos sociales. Criticó que el gobierno de México suele ver a sus migrantes en los Estados Unidos como un sector atendible por la Secretaría de Relaciones Exteriores, lo cual implica que reciben ciertos programas de apoyo y servicios pero no están tomados en cuenta como ciudadanos con plenos derechos y actores políticos y económicos con intereses propios y válidos.
En el largo camino de construir este sujeto social migrante, los foros globales han sido pieza clave. Zamora describió los esfuerzos internacionales para avanzar el debate en torno al desarrollo y migración hasta la fecha. Las Naciones Unidas ha organizado cuatro Foros Globales de Migración y Desarrollo y la creación de la Red Internacional de Migración y Desarrollo. El año pasado la reunión de la Acción Global de los Pueblos sobre Migración, Desarrollo y Derechos Humanos se llevó a cabo en la Ciudad de México. Todas estas experiencias han apoyado al proceso de fortalecer las voces de migrantes en debates sobre acciones y políticas y hacer alianzas, intercambiar experiencias y compartir ideas y estrategias de desarrollo en las comunidades de origen. Sin embargo, los temas siguen siendo marginados en el debate migratorio, con enormes brechas entre los procesos organizativos de los países de origen y de destino.
Para fortalecer los procesos, las organizaciones de migrantes han trabajado para abrir el debate y asegurar que los avances alcanzados en los foros internacionales lleguen a las bases. Por ejemplo, después del Foro de Acción de los Pueblos y el Foro Global de 2011, NALACC organizó una serie de eventos públicos en Chicago y en otras ciudades para difundir los avances y crear conciencia de la relación entre desarrollo y migración.
En México, la falta de políticas para el desarrollo coherentes, equitativas y con el enfoque de derechos humanos impide avances en consolidar una visión y acciones concretas que integren los objetivos de desarrollo y migración. Con frecuencia, el Congreso arguye la escasez de recursos públicos como la razón de no apoyar acciones en comunidades de alta expulsión y marginación, pero al analizar el presupuesto se ve que el problema a fondo es de prioridades y no montos absolutos, además de las grandes pérdidas causadas por la corrupción, la ineficiencia, y el desperdicio. Zamora propone como solución el establecimiento de mecanismos para la participación ciudadana en el presupuesto público, como en Brasil. Repetidamente en las discusiones, la construcción de una verdadera democracia inclusiva surge como parte de la agenda de desarrollo y migración.
Efraín Jiménez, dirigente migrante de Zacatecas en los EEUU, señala la necesidad de tener comunidades fuertes y organizadas y la batalla permanente contra la corrupción. Dice que a pesar del trabajo académico sobre la vinculación entre desarrollo y migración, los migrantes han tenido poca influencia en los gobiernos y carecen de formas de representación. La Federación de Clubes Zacatecanos ha trabajado para desarrollar proyectos, identificar donde hacen falta reformas legales y modificar programas existentes. También luchan por una reforma migratoria integral en EEUU. Los latinos en EEUU constituyen una población grande, dice, pero hay que desarrollar fuerzas para exigir nuevas estrategias de desarrollo y no los tratados de libre comercio injustos que tenemos.
Jorge Romero de la Red Internacional de migración y desarrollo puso sobre la mesa la pregunta de cómo sería un modelo de desarrollo integral. A pesar de que las organizaciones han logrado identificar el enfoque correcto al vincular el desarrollo y la migración en un marco integral, no hay suficiente concentración en las tareas concretas para aterrizar los conceptos. Y falta claridad sobre cómo vincular el debate desarrollo-migración con asuntos urgentes de derechos humanos. En los foros oficiales, los temas siguen siendo fragmentados. Sin embargo, se han logrado avances importantes en dar a la población migrante un lugar en el debate como sujeto social y actor clave en los niveles nacional e internacional.
La relación entre migrantes y comunidades de origen se basa en compartir una meta más allá de mejorar las condiciones de vida y trabajo. Esto es la defensa del derecho de quedarse. La migración internacional tienen costos y beneficios, pero lo que no se puede negar es que la migración forzada —por razones económicas u otras— es una violación de los derechos humanos.
Aunque no son contradictorios, existe cierta tensión en las discusiones sobre desarrollo y migración con respecto a si es más efectivo construir proyectos de base desde abajo o presionar a los gobiernos para hacer cambios. Iván Polanco de la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras (ANEC) afirma que el desarrollo es la responsabilidad del Estado. Critica el hecho de que en México "Los pobres están generando desarrollo sobre su salario, y los ricos sacando sus capitales y llevándose los subsidios". En el mismo sentido, Chacón añadió que las políticas gubernamentales benefician a un elite económico irresponsable en los EEUU también.
Polanco expone que las prioridades equivocadas del Estado demuestran la urgencia de construir un nuevo pacto nacional, y no sólo buscar pequeñas reformas al modelo actual. La Ley de Soberanía Alimentaria presentado al Congreso mexicano busca reorientar las políticas para promover la producción de alimentos para los mercados locales y apoyar a los pequeños y medianos productores. Otras cambios deben enfocarse a la producción de alimentos básicos, con énfasis en apoyar a los jóvenes, las mujeres y los indígenas.
Sería imposible resumir estas discusiones en una conclusión única y cerrada, debido a la gran diversidad de recomendaciones, conceptos, experiencias y exigencias que existen bajo el rubro de Desarrollo y Migración. Por si fuera poco, a veces las propuestas se contradicen o están en una etapa muy inicial en su elaboración. Aun la tarea de "juntos visualizar la agenda y las sendas que nos van a llevar" según Chacón, queda lejos de cumplirse. En resumir parte del debate, afirmó comparten la convicción que la migración está en el centro del desarrollo y viceversa, y que los y las migrantes deben jugar u papel activo en todos las instancias políticas.
Gaspar Salgado-Rivera del Frente Indígena de Organizaciones Binacionales (FIOB) explicó que las organizaciones de migrantes en EEUU han propuesto la formación de una red amplia para incidir en políticas públicas y definir agendas comunes. Entre los enfoques serán el papel de las políticas estatales, la transparencia y los derechos humanos.
El desarrollo debe ser la responsabilidad de los gobiernos tradicionalmente. La generación de empleos debe ser el resultado de una economía sana. La economía mexicana dista mucho de ser sana en este sentido. El Banco Mundial declaró hace poco "México es un país estrella en el área de la macroeconomía pero el gran misterio es porque no logra generar más crecimiento." El porqué no genera empleo ha de ser un misterio aun más grande para el Banco Mundial. La visión neoliberal del desarrollo deja fuera las muchas contradicciones y los fracasos del modelo. El diálogo sobre desarrollo y migración insiste en que los vínculos existen, no son "misterios" y que el desafío es entenderlos y cambiar las políticas contraproducentes.
En los dos lados de la frontera la presión aumenta en demanda de este tipo de cambios políticos. ¿Qué se puede hacer a nivel binacional para resolver los problemas inmediatos? Polanco contesta: "Nosotros pedimos a nuestros compañeros en los Estados Unidos hablar de cómo están las cosas aquí. Queremos unirnos para exigir la renegociación del TLCAN."
Es un ejemplo entre muchos de los áreas de cooperación. América del Norte es la región más integrada del mundo, y no se puede desvincular procesos que están intrínsicamente y causalmente unidos como son el desarrollo y la migración en la región. La red informal de investigadores y organizadores trabajando en estos temas ha logrado acumular amplios recursos en capacidades, ideas, experiencias y herramientas. La mayor parte se ha hecho desde abajo, a pesar de y no gracias a sus respectivos gobiernos. Las personas migrantes construyen nuevas comunidades y luchan por mantener sus comunidades de origen, luchan para conservar la identidad cultural y lograr el sustento económica. La iniciativa para aplicar estas lecciones y habilidades al desarrollo en México esta en una etapa naciente. Hace falta mucho trabajo y seguramente muchos más foros como el de la Ciudad de México para avanzar hacia las soluciones integrales los cambios políticos que se necesitan. Y esto pasa por incrementar el liderazgo y la capacidad de incidencia de las personas migrantes y sus familiares, donde estén.
Laura Carlsen es Directora del Programa de las Américas del Center for International Policy en la Ciudad de México, www.cipamericas.org
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